國家發展和改革委員會

國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見

發改規劃〔2019〕328號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院有關部門，鐵路總公司：

城市群是新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。近年來，都市圈建設呈現較快發展態勢，但城市間交通一體化水平不高、分工協作不夠、低水平同質化競爭嚴重、協同發展體制機制不健全等問題依然突出。為加快培育發展現代化都市圈，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持和加強黨的全面領導，堅持以人民為中心的發展思想，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，堅持推動高質量發展，堅持以供給側結構性改革為主線，堅持市場化改革、擴大高水平開放，以促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展為方向，以創新體制機制為抓手，以推動統一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產業專業化分工協作、生態環境共保共治、城鄉融合發展為重點，培育發展一批現代化都市圈，形成區域競爭新優勢，為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐。

（二）基本原則。

——堅持尊重規律、順勢而為。遵循城鎮化發展規律，順應產業升級、人口流動和空間演進趨勢，充分考慮不同都市圈現有基礎和發展潛力的差異性，科學確定都市圈功能定位、發展目標和實現路徑，因地制宜推動都市圈建設。

——堅持深化改革、創新發展。以強化制度、政策和模式創新為引領，堅決破除制約各類資源要素自由流動和高效配置的體制機制障礙，科學構建都市圈協同發展機制，加快推進都市圈發展。

——堅持功能互補、共建共享。統籌都市圈整體利益和各城市比較優勢，強化城市間專業化分工協作，促進城市功能互補、產業錯位布局、基礎設施和公共服務共建共享，在深化合作中實現互利共贏。

——堅持市場主導、政府引導。充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府在規劃政策引領、空間開發管制、公共資源配置、體制機制改革等方面的作用，使都市圈建設成為市場主導、自然發展的過程，成為政府引導、高質量發展的過程。

——堅持統籌謀劃、地方負責。統籌全國都市圈建設的總體方向、戰略布局和制度安排，強化分類指導；因地制宜推進都市圈建設，避免一哄而上；尊重基層首創精神，鼓勵先行先試，及時推廣成功經驗。

（三）主要目標。

到2022年，都市圈同城化取得明顯進展，基礎設施一體化程度大幅提高，阻礙生產要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙基本消除，成本分擔和利益共享機制更加完善，梯次形成若干空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、產業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化都市圈。到2035年，現代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。

二、推進基礎設施一體化

以增強都市圈基礎設施連接性貫通性為重點，以推動一體化規劃建設管護為抓手，織密網絡、優化方式、暢通機制，加快構建都市圈公路和軌道交通網。

（四）暢通都市圈公路網。增加城市間公路通道，密切城際公路聯系，加快構建高速公路、國省干線、縣鄉公路等都市圈多層次公路網。鼓勵地方對高頻次通行車輛實施高速公路收費優惠政策，加快推廣ETC應用，推動取消高速公路省界收費站，提升都市圈內高速公路通勤效率。實施“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，全面摸排都市圈內各類“斷頭路”和“瓶頸路”，加快打通“斷頭路”，提升都市圈路網聯通程度，推進“瓶頸路”改造擴容，暢通交界地區公路聯系，全面取締跨行政區道路非法設置限高、限寬等路障設施。打造一體化公路客運網絡，完善充電樁、加氣站、公交站場等布局，支持毗鄰城市（鎮）開行城際公交，加快推動近郊班線公交化。優化交界地區公交線網，促進與市域公交網絡快速接駁。加快推進都市圈內城市間公交一卡互通、票制資費標準一致，健全運營補償和結算機制，推動信息共享和監管協同。

（五）打造軌道上的都市圈。統籌考慮都市圈軌道交通網絡布局，構建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件地區編制都市圈軌道交通規劃，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”。探索都市圈中心城市軌道交通適當向周邊城市（鎮）延伸。統籌布局都市圈城際鐵路線路和站點，完善城際鐵路網絡規劃，有序推進城際鐵路建設，充分利用普速鐵路和高速鐵路等提供城際列車服務。創新運輸服務方式，提升城際鐵路運輸效率。大力發展都市圈市域（郊）鐵路，通過既有鐵路補強、局部線路改擴建、站房站臺改造等方式，優先利用既有資源開行市域（郊）列車；有序新建市域（郊）鐵路，將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統。探索都市圈軌道交通運營管理“一張網”，推動中心城市、周邊城市（鎮）、新城新區等軌道交通有效銜接，加快實現便捷換乘，更好適應通勤需求。

（六）提升都市圈物流運行效率。打造“通道+樞紐+網絡”的物流運行體系，推動物流資源優化配置。統籌布局貨運場站、物流中心等，鼓勵不同類型樞紐協同或合并建設，支持城市間合作共建物流樞紐。結合發展需要適當整合遷移或新建樞紐設施，完善既有物流設施樞紐功能，提高貨物換裝的便捷性、兼容性和安全性。暢通貨運場站周邊道路，補齊集疏運“最后一公里”短板。提高物流活動系統化組織水平。加強干支銜接和組織協同，大力發展多式聯運，推動港口型樞紐統籌對接船期、港口裝卸作業、堆存倉儲安排和干線鐵路運輸計劃；鼓勵空港型樞紐開展陸空聯運、鐵空聯運、空空中轉。加強現代信息技術和智能化裝備應用，實行多式聯運“一單制”。

（七）統籌市政和信息網絡建設。強化都市圈內市政基礎設施協調布局，統籌垃圾處理廠、污水及污泥處理處置設施、變電站、危險品倉庫等市政基礎設施規劃建設。推動供水、供電、供氣、供熱、排水等各類市政管網合理銜接，鼓勵兼并重組、規模化市場化運營。完善都市圈信息網絡一體化布局，推進第五代移動通信和新一代信息基礎設施布局。探索取消都市圈內固定電話長途費，推動都市圈內通信業務異地辦理和資費統一，持續推進網絡提速降費。

三、強化城市間產業分工協作

以推動都市圈內各城市間專業化分工協作為導向，推動中心城市產業高端化發展，夯實中小城市制造業基礎，促進城市功能互補、產業錯位布局和特色化發展。

（八）促進城市功能互補。增強中心城市核心競爭力和輻射帶動能力，推動超大特大城市非核心功能向周邊城市（鎮）疏解，推動中小城市依托多層次基礎設施網絡增強吸納中心城市產業轉移承接能力，構建大中小城市和小城鎮特色鮮明、優勢互補的發展格局。統籌整合都市圈內新區、園區等各類平臺，支持建設一體化發展和承接產業轉移示范區，推動創新鏈和產業鏈融合發展。鼓勵建立聯合招商、共同開發、利稅共享的產業合作發展機制。

（九）推動中心城市產業高端化發展。加快推動中心城市集聚創新要素、提升經濟密度、增強高端服務功能。通過關鍵共性技術攻關、公共創新平臺建設等方式，加快制造業轉型升級，重塑產業競爭新優勢。以科技研發、工業設計、金融服務、文化創意、商務會展等為重點發展生產性服務業，推動服務業與制造業深度融合，形成以現代服務經濟為主的產業結構。

（十）夯實中小城市制造業基礎。充分利用中小城市土地、人力等綜合成本低的優勢，優化營商環境，積極承接中心城市產業轉移，推動制造業規模化、特色化、集群化發展，形成以先進制造為主的產業結構。適度提高制造類企業集中的開發區配套用地比例，采取整體出讓、集中開發等方式，推動生產制造和生活服務等功能適度混合。強化與中心城市公共服務連通共享，提高中小城市對工程師、技術工人、高校畢業生等人才的吸引力。

四、加快建設統一開放市場

以打破地域分割和行業壟斷、清除市場壁壘為重點，加快清理廢除�